学者观点

    超越财税问题:从国家治理的角度看中国财政体制垂直不平衡

    作者:时间:2018-10-29来源: 点击:


    鲁建坤与李永友,超越财税问题:从国家治理的角度看中国财政体制垂直不平衡.社会学研究, 2018(02):第62-87+243-244页.

    人大复印资料《财政与税务》2018年06期全文转载。

    1994年分税制改革后,中国地方政府在财政预算收入中占比远小于其在财政预算支出中的占比,中央政府在财政预算收入中占比远大于其在财政预算支出中的占比,地方财政严重依赖中央政府的转移支付,财政体制呈现出垂直不平衡。不仅如此,1994年之后的历次财税体制变革似乎更进一步强化了这种状况。大量文献从不同侧面考察了财政体制垂直不平衡的政策后果,总的观点倾向于认为财政体制垂直关系不合理,但不同研究的结论也有所龃龉,亟需一个统一框架进行理解。整体性分析中国财政体制的文献,或者从不同侧面提出构建财政垂直关系的注意事项或目标导向(如公共服务均等化、财政风险、政府市场关系等),或者描述现状与趋势。理论探讨财政体制垂直不平衡成因的文献,多基于西方经验从公共选择、最优税收等理论进行拓展研究,不符合中国财政体制不平衡的制度基础和演变特征。

    与以往认知不同,我们认为财政体制垂直失衡对于国家治理具有一定合理性。我们从国家治理角度整体性地探讨财政体制垂直不平衡这一典型事实的内在逻辑及合理性,突出财政体制设置和政治组织功能之间的互动关系,特别是在激励与约束地方政府方面的作用,解读财政体制垂直不平衡背后国家治理绩效实现中的挑战及国家治理工具的选择如何内生地塑造财政体制,并评述相应的国家治理绩效和隐患。

    财政体制作为国家治理体系的重要组成部分,其垂直结构的设置与政治体制等密切相关,有其政治考量及治理功能。国家治理绩效内容的变化要求政府不断提高国家治理能力,完善国家治理体系,而中国财政体制垂直关系变动正是对国家治理挑战的适应性调整。国家治理绩效对于中国这样的大一统单一制国家具有特别的意义,良好的治理绩效有助于增强居民对政府的支持与信任。居民对国家治理绩效的期待内容多样,而且动态变化,这要求对地方政府形成有效的激励和适当的约束,以积极回应居民诉求。然而,既有制度安排中,社会力量对地方公共决策等影响有限,地方人大等横向监督作用也差强人意,导致地方政府的努力可能偏离最能令居民满意的治理绩效结构。自下而上与横向政治约束不足的情况下,国家治理依赖中央政府自上而下地施加纵向激励,其中政治激励与财政激励互补,前者在改善国家治理绩效中的不足,导致后者扩张,呈现财政体制垂直不平衡。

    尽管有其合理性,财政体制垂直不平衡也存在种种弊端,这意味着中央与地方关系、财政体制垂直关系的设置需要在集权与分权之间进行权衡。过度分权或者过度集权都会给国家治理带来风险,不利于提高国家治理绩效。1994年前呈现的地方财政自由度大、中央财政控制弱的“反向财政体制垂直不平衡”与当下中央财政控制强、地方财政自由度小的财政体制垂直不平衡,对应着不同的治理难题和弊端,也警示分权与集权程度的调整关系重大。

    本文的贡献在于:一是为探讨中国财政体制垂直不平衡现象的内在逻辑及合理性提供一个新视角,即从国家治理角度论证财政体制垂直不平衡如何内生于国家的内部治理需要及其对应的国家治理绩效和隐患,通过分析具有中国特质的财政体制垂直不平衡现象类型,指出财政体制在国家治理中的功能及其与政治组织等其他国家治理体系构件之间的互动关系,与基于西方式选举制度背景下从公共选择、财政收支效率等角度对垂直不平衡的解读在理论上形成互补,推动财政体制垂直不平衡理论的发展;二是将对政府间财政关系的分析从单一强调经济效率原则的局部均衡分析拓展到综合考虑政治、经济等多重因素互动的一般均衡分析,拓展分析视域,把对财政体制垂直关系的讨论从传统微观的绩效和效率等,拓展到国家治理需求和财政等制度内生决定的宏观分析,为理解中国政体制整体性垂直不平衡及其动态演变提供更具理论包容性、一般性的解释;三是为理解中国经济社会剧烈变革的同时,政治制度保持稳定、活力和韧性提供启示,即财政体制灵活变动辅助政治组织应对国家治理挑战或是重要因素;在政策层面,启示中国财政体制改革应进行配套的行政体制改革,在进行纵向的财权和事权划分时,注意通过其他配套性改革保持对地方政府的有效激励与约束,更好地发挥政府的作用。